Governo e Congresso terão até 30 de novembro para apresentar proposta que permita acompanhar recursos desde a indicação parlamentar até sua execução.
O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou que o governo federal e o Congresso Nacional apresentem uma proposta conjunta para a criação de um identificador único destinado às emendas parlamentares. A medida pretende permitir que os recursos públicos sejam acompanhados de maneira contínua desde a indicação feita no Legislativo até as etapas de empenho e execução da despesa.
O prazo estabelecido pelo ministro vai até 30 de novembro de 2026. Além da proposta, Executivo e Legislativo deverão apresentar um cronograma para implementação do mecanismo. O identificador deverá funcionar nos sistemas utilizados para acompanhar a execução financeira e as transferências federais, incluindo o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) e o Transferegov.br.
A determinação procura enfrentar uma dificuldade que ganhou relevância nas discussões sobre transparência orçamentária: atualmente, códigos utilizados para registrar indicações no Congresso nem sempre permanecem vinculados aos recursos durante todas as etapas seguintes da execução. Isso pode dificultar a identificação clara da origem parlamentar de determinadas destinações.
A decisão faz parte de um conjunto mais amplo de medidas do STF relacionadas à transparência e à rastreabilidade das emendas. Nos últimos anos, o Supremo tem determinado mudanças nos procedimentos utilizados pelo Congresso e pelo Executivo para identificar autores, beneficiários e destinos dos recursos provenientes do Orçamento federal.
O que Flávio Dino determinou?
A determinação estabelece que Executivo e Legislativo trabalhem conjuntamente na elaboração de um mecanismo capaz de conectar cada indicação parlamentar ao respectivo empenho. Em termos práticos, a intenção é criar uma identificação que acompanhe o recurso durante diferentes etapas de sua trajetória administrativa.
O código deverá funcionar como uma espécie de elo entre informações que atualmente podem estar distribuídas por diferentes sistemas. A indicação começa no ambiente legislativo, mas sua execução passa posteriormente por estruturas do Poder Executivo. Quando os códigos não permanecem associados ao recurso durante todo esse caminho, o acompanhamento público se torna mais complexo.
A proposta deverá considerar principalmente a integração com o Siafi, utilizado na administração financeira federal, e o Transferegov.br, plataforma relacionada às transferências de recursos da União. O objetivo é assegurar uma ligação inequívoca entre a indicação parlamentar e a execução correspondente.
Executivo e Legislativo não receberam apenas a obrigação de apresentar uma ideia geral. A decisão estabelece que a proposta seja acompanhada por um cronograma de implementação, criando uma referência temporal para que o novo sistema possa sair da fase de planejamento e ser incorporado aos mecanismos de execução orçamentária.
Como funcionaria o identificador único das emendas?
O princípio é relativamente simples: uma indicação parlamentar receberia uma identificação capaz de permanecer associada ao recurso nas etapas posteriores. Assim, seria possível seguir o dinheiro desde sua origem no Congresso até os registros de execução realizados pelo governo.
Atualmente, segundo organizações que participam das discussões judiciais sobre o tema, os códigos utilizados pelo Congresso para determinadas indicações não são necessariamente preservados nos sistemas estruturantes do Executivo. Essa ruptura dificulta relacionar diretamente a decisão parlamentar ao empenho correspondente.
Com um identificador único, órgãos de controle, jornalistas, organizações da sociedade civil e cidadãos poderiam ter condições melhores de reconstruir o caminho percorrido pelos recursos. A intenção é aproximar informações que hoje podem exigir consultas a bases diferentes e cruzamentos adicionais.
A medida também pode facilitar a fiscalização institucional. Tribunal de Contas da União (TCU), Controladoria-Geral da União (CGU) e outros órgãos responsáveis pelo controle dos gastos públicos dependem de informações consistentes para verificar quem indicou determinado recurso, qual foi o beneficiário e como o dinheiro acabou sendo executado.
Por que a rastreabilidade das emendas virou questão no STF?
O debate sobre emendas parlamentares ganhou dimensão judicial principalmente por causa das discussões sobre transparência, publicidade e identificação dos responsáveis pelas indicações. O STF vem analisando há anos diferentes modalidades de transferência de recursos do Orçamento controladas ou influenciadas pelo Congresso.
Um dos pontos mais sensíveis é a necessidade de identificar de maneira clara o parlamentar responsável pela indicação. Quando essa informação não acompanha todas as fases da despesa, torna-se mais difícil estabelecer a relação entre a decisão política de direcionar o dinheiro e a posterior execução do recurso público.
Organizações como Transparência Brasil, Transparência Internacional – Brasil e Associação Contas Abertas defenderam no processo a adoção de um identificador único. Segundo a Transparência Brasil, a proposta surgiu também diante da fragmentação de determinadas emendas entre grande quantidade de beneficiários.
O objetivo do novo mecanismo, portanto, não é alterar por si só quem pode apresentar emendas ou quais áreas podem receber recursos. A mudança é direcionada à rastreabilidade, procurando garantir que a identidade da indicação seja preservada enquanto o dinheiro percorre os diferentes sistemas administrativos.
Auditorias em emendas da saúde aumentam preocupação com fiscalização
A decisão ocorre também em um contexto de fiscalização dos recursos destinados à saúde. Auditorias realizadas pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (DenaSUS) encontraram problemas em parte das transferências analisadas, acrescentando novos elementos ao debate sobre acompanhamento do dinheiro proveniente de emendas parlamentares.
Segundo informações divulgadas sobre a decisão, foram analisadas 100 contas de municípios e estados. Em uma etapa complementar envolvendo 25 auditorias, 17 resultaram em propostas de devolução ou recomposição de valores aos cofres públicos.
As fiscalizações apontaram aproximadamente R$ 7,74 milhões em danos ao erário e outros R$ 677,8 mil relacionados a desvios de finalidade. Somados, os valores chegam a aproximadamente R$ 8,42 milhões considerados aplicados irregularmente nas situações analisadas.
Esses números não significam que todas as emendas parlamentares apresentem irregularidades. Eles correspondem especificamente ao universo fiscalizado e às conclusões das auditorias mencionadas na decisão. Ainda assim, os resultados reforçaram a discussão sobre mecanismos que permitam identificar e acompanhar com maior precisão o percurso dos recursos.
Transparência das emendas também entra no foco da decisão
Além de acompanhar a movimentação financeira, a rastreabilidade tem relação direta com o acesso público às informações. Saber que determinado município recebeu recursos não é necessariamente suficiente para compreender quem realizou a indicação, para qual finalidade o dinheiro foi direcionado e como ocorreu sua execução.
Um sistema integrado pode permitir que essas etapas sejam conectadas. Em vez de o cidadão precisar localizar informações fragmentadas em diferentes plataformas, a existência de um identificador permanente pode facilitar a consulta e o cruzamento de dados.
A Transparência Brasil afirma que atualmente existe dificuldade para associar cada indicação ao respectivo empenho em determinadas modalidades. A organização identificou ainda a existência das chamadas indicações registradas em nome de lideranças partidárias, sem identificação individual do parlamentar responsável pela escolha do beneficiário.
Parte dessas questões ainda permanece sob análise judicial. A criação do código único é uma das medidas destinadas a melhorar o sistema de rastreamento, mas não encerra todas as discussões relacionadas às diferentes modalidades de emendas e aos mecanismos utilizados para distribuí-las.
O que muda para Congresso e governo?
A primeira consequência concreta é administrativa. Câmara, Senado e Executivo precisarão discutir uma solução tecnológica e institucional capaz de preservar a identificação dos recursos entre sistemas que possuem funções distintas.
O Congresso participa da etapa de indicação, enquanto órgãos do Executivo são responsáveis por grande parte da execução financeira. Isso significa que a rastreabilidade completa depende da compatibilidade entre informações produzidas nos dois Poderes.
O próprio debate levado ao STF revelou diferenças de entendimento sobre onde estaria a principal dificuldade. Manifestação do Senado citada na decisão sustentou que a preservação do identificador durante todo o percurso depende especialmente da arquitetura dos sistemas de execução mantidos pelo Executivo, como Siafi e Transferegov.
Ao determinar uma proposta conjunta, Dino coloca os dois Poderes na construção da solução. O prazo de 30 de novembro deverá mostrar qual modelo será apresentado e em quanto tempo ele poderá efetivamente ser incorporado à execução das emendas.
Por que a medida importa para o cidadão?
As emendas parlamentares movimentam recursos públicos destinados a hospitais, municípios, obras, equipamentos, assistência social e diferentes políticas públicas. Por isso, saber de onde veio uma indicação e onde o dinheiro terminou é uma informação relevante para o controle democrático do Orçamento.
Uma rastreabilidade mais clara pode ajudar a verificar se os recursos chegaram ao beneficiário indicado e se foram aplicados na finalidade prevista. Também facilita a comparação entre valores anunciados politicamente e aqueles efetivamente empenhados, transferidos ou executados.
Para órgãos de controle, uma identificação contínua pode reduzir o trabalho necessário para cruzar diferentes bases de dados. Para cidadãos e imprensa, pode tornar mais simples compreender como determinadas verbas foram distribuídas.
A eficácia da mudança, porém, dependerá do desenho apresentado por Congresso e Executivo e da qualidade dos dados disponibilizados. Um identificador técnico somente amplia efetivamente a transparência se estiver conectado a informações consistentes, atualizadas e acessíveis.
Próximos passos
O próximo marco será 30 de novembro de 2026, prazo estabelecido para a apresentação da proposta conjunta e do cronograma de implementação. Até lá, Congresso e Executivo precisarão definir como o identificador será criado e de que forma circulará entre os sistemas utilizados em cada etapa da despesa.
Depois da apresentação, será possível avaliar o nível de integração previsto entre as plataformas e quanto tempo será necessário para implementar o mecanismo. Também será relevante observar quais informações ficarão disponíveis ao público e como o sistema tratará as diferentes modalidades de emendas parlamentares.
A determinação não elimina automaticamente problemas de fiscalização nem significa que a existência de uma emenda indique irregularidade. O objetivo é criar condições melhores para que a origem e o destino dos recursos possam ser identificados e auditados.
A discussão sobre emendas parlamentares entra, assim, em uma nova etapa. Depois das disputas sobre publicidade e identificação dos responsáveis pelas indicações, o foco passa também para a infraestrutura tecnológica que conecta Congresso e Executivo. Se funcionar como previsto, o identificador único poderá permitir que cada recurso seja acompanhado de maneira mais clara desde a decisão parlamentar até sua execução final.
Fontes: STF — Governo e Congresso deverão propor código único para rastrear emendas parlamentares · Transparência Brasil — decisão sobre identificador único das emendas · Congresso em Foco — proposta deverá integrar indicação e empenho. (Notícias STF)
